La troncal que el Estado pagó y Claro no debe comprar

Por: Nicola Stornelli García
Analista de tendencias digitales.

Durante años he escrito que la fibra óptica llegó a los pueblos, pero la banda ancha no. Hoy la discusión es otra y más delicada: la red que el Estado cofinanció en 2011 puede terminar en manos del operador que ya es el más grande del país. Claro, a través de Comcel, pidió a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) autorización para adquirir la Red PNFO y la Red ACC, que suman cerca de 32.000 kilómetros de fibra. A comienzos de octubre de 2026, hasta donde pude verificar, la SIC no ha decidido. Lo que sí hay son los conceptos del regulador sectorial y del Ministerio TIC, y ambos advierten riesgos.

¿Qué compró el Estado en 2011?

El Proyecto Nacional de Fibra Óptica (PNFO) o Troncal de Fibra Óptica (TFO), como la he llamado yo, nació en el Plan Vive Digital. El 4 de noviembre de 2011, el Ministerio TIC adjudicó la licitación a la Unión Temporal Fibra Óptica Colombia (Total Play y TV Azteca) por 415.837 millones de pesos, con la meta de llegar a 1.078 municipios. Se estimó una inversión pública y privada de 1,2 billones de pesos (1,2 millones de millones), de la cual el Gobierno aportaría cerca de la tercera parte.

La licitación no fue un trámite sin rivales. Se presentaron cuatro firmas, entre ellas Telmex Colombia S.A., antecesora de Claro, además de una propuesta de Telefónica. Perdieron frente a la unión temporal mexicana. Más de una década después, Claro vuelve por el activo que entonces no ganó. En 2013 escribí una columna en Portafolio que ya mostraba los problemas de la TFO. Se anunciaba que el Internet había llegado a los pueblos, pero era una falacia: era un acueducto sin agua.

Las cifras de inversión varían según la fuente, y conviene no mezclarlas. Sobre el aporte del Estado, una columna del analista Felipe Castro Cervantes en Impacto TIC registra desembolsos del Fondo TIC por 415.837 millones de pesos. Además, estima que el proyecto ha requerido más de 630 millones de dólares, de los cuales 235 millones de dólares provienen del Estado. En Razón Pública hablé de 265 millones de dólares. Esa cifra debo reconciliarla con la anterior, porque cambia según la tasa de cambio con que se conviertan los pesos aportados y según se incluyan o no ajustes posteriores.

Hay un detalle que se pierde en el debate. El Ministerio aclaró que los recursos de aporte del proyecto se destinan exclusivamente a CAPEX (inversión en infraestructura y equipos). Por esta razón, el Fondo TIC dejó de financiar el servicio a instituciones públicas cuando cesó la obligación contractual del ejecutor. El Estado puso el capital para construir y no compró, en rigor, una operación sostenible. Esa omisión explica buena parte de lo que vino después.

La red que ‘no existe’ y la red que sí existe

En 2022 sostuve que la troncal no existía como tal. Escribí que TV Azteca había construido su propia red en algunas regiones y que, donde le resultaba difícil llegar, había recurrido a intercambios de hilos con operadores que ya tenían fibra instalada. Lo afirmé con convicción y la evidencia reciente me obliga a matizarlo.

Primero, lo que los datos confirman. Mi crítica sobre la baja capilaridad (la capacidad de la red para ramificarse hasta quienes la usan) se apoyaba en el tipo de cable. Según expliqué a Consonante, los cables actuales suelen tener entre 120 y 140 hilos. Los de Azteca tienen 96, y de ellos 25 deben quedar reservados para necesidades estatales del Ministerio TIC.

Esa restricción técnica ayuda a entender por qué en varias regiones la red mayorista es estrecha y por qué en el Chocó, todos los proveedores de internet por fibra, incluidos Claro, Tigo y los pequeños ISP, terminaron comprándole a Azteca, lo que le dio una posición monopólica con recursos del Estado. La CRC acaba de ponerle números a esa dependencia, como veremos más adelante.

Decir que la troncal ‘no existe’ es una frase de columnista, no una descripción técnica. Azteca opera desde 2011 con una concesión del Ministerio TIC y ha desplegado una red de más de 32.000 kilómetros que alcanza 900 municipios. La CRC calcula que la infraestructura sostiene los servicios de más de 250 operadores, entre mayoristas, minoristas y pequeños proveedores de Internet.

Una red que 250 operadores usan para vender servicios no es una ficción. Es una red existente, con deficiencias de capacidad y de servicio, que el Estado financió en parte y cuyo modelo de operación se agotó. Esa es la tesis defendible: el fracaso fue del modelo de concesión y de la sostenibilidad financiera de su operador, no de la inexistencia física de la fibra.

Esa tesis se ve reforzada por lo que pasó con la empresa. Azteca Comunicaciones presentó su solicitud de reorganización ante la Superintendencia de Sociedades el 31 de marzo de 2025, bajo la Ley 1116 de 2006. Su pasivo era de 393.482 millones de pesos, según cifras de 2024. Ufinet, filial de Enel, que había expresado interés en comprarla, desistió del proceso ante la SIC.

A esto se suma un conflicto con una empresa de torres: Andean Tower Partners terminó contratos con Azteca por presuntos incumplimientos, aunque el Ministerio TIC insiste en que el contrato con el Estado sigue vigente y que el operador mantiene la obligación de prestar durante 15 años el servicio de transporte sobre la red y los nodos de acceso.

Cuando propuse en 2025 que el Gobierno evaluara comprar la operación, se conoció que Internexa, tras revisar el cuarto de datos de Azteca, concluyó que el patrimonio negativo y las pérdidas acumuladas hacían que la red valiera cero pesos. Estaba equivocado quien creyó que el Estado podía rescatar un activo sin valor contable. Y lo está quien hoy crea que el activo carece de valor estratégico, porque el interés de Claro demuestra lo contrario.

Claro en fibra residencial: fuerte, pero no donde está Azteca

Para medir qué cambia, hay que entender dónde está Claro y dónde no. Según la propia compañía, tiene cobertura de fibra en 148 ciudades y municipios, cerca de 120.000 kilómetros desplegados y aproximadamente 12 millones de casas pasadas con fibra. Esa cifra de ‘casas pasadas’ debe leerse con cuidado, pues el término mezcla redes de distinto tipo. Otras fuentes del sector describen una migración de HFC a FTTH con una inversión anunciada de 200 millones de dólares y una meta de 4,5 millones de hogares pasados con fibra hasta el hogar. Son magnitudes distintas, y la diferencia entre ellas es el tamaño de la zona gris entre lo que se promociona como fibra y lo que es verdadera fibra al hogar. Una auditoría pública de hogares pasados por tecnología es una deuda de transparencia del sector.

En el mercado fijo, el peso de Claro es visible. Al cierre del segundo trimestre de 2025, Claro tenía 3,38 millones de accesos fijos, seguido por UNE-EPM con 1,74 millones, Movistar con 1,58 millones y ETB con 560.000. El Barómetro de Telecomunicaciones de Minsait le asignaba a Claro una cuota del 35 % en Internet fijo. Con la integración de Tigo y Movistar, el nuevo operador sumaría 3,32 millones de accesos fijos, muy cerca de Claro. El mercado residencial, entonces, tiende a un duelo entre dos grandes. Y ese duelo ocurre sobre todo en ciudades.

Aquí aparece la asimetría que importa. La fibra propia de Claro está concentrada donde hay densidad de usuarios. La fibra de Azteca está donde el negocio no cierra solo: municipios intermedios y pequeños. Esa complementariedad es el argumento de Claro, y no carece de lógica. La compañía sostiene que su interés responde a las sinergias operativas necesarias para estabilizar y mantener esa infraestructura. En sus propias palabras recogidas por la prensa, no se trataría de un activo comercialmente atractivo, pero sí de uno cuyo funcionamiento es fundamental donde no hay otra red. Si esa descripción es correcta, el problema no es que Claro quiera la red. El problema es qué hace con ella una vez la controle.

El riesgo no es que Claro sea grande, sino que sea el vecino y el proveedor

El concepto técnico de la CRC enviado a la SIC enviado a la SIC es el documento más relevante hasta ahora. Sus cifras merecen leerse con calma. Claro pasaría a administrar las 874 rutas de Azteca y sería el único proveedor de conectividad por fibra en 778 de ellas, lo que aumentaría la dependencia de operadores que usan esa red y que compiten con Claro en los mercados minoristas fijo y móvil. Es el fenómeno clásico de la integración vertical con insumo esencial: quien vende el transporte a sus rivales es, a la vez, su rival en el mercado final.

La CRC midió el efecto de concentración. En el mercado portador, el índice Herfindahl-Hirschman aumentaría en más de 200 puntos en 78 municipios, y las simulaciones de la Comisión muestran que, en los grupos de municipios analizados y bajo los escenarios evaluados, los precios incluso podrían subir en lugar de bajar. Para un regulador que suele ser prudente en sus formulaciones, es una frase fuerte: las eficiencias que alega la operación podrían no llegar al usuario.

En el mercado móvil, el riesgo es de otro tipo. La operación sería principalmente vertical y no eliminaría directamente a un competidor, pero Claro podría controlar un insumo mayorista usado por operadores que luego compiten con él, con posible estrechamiento de márgenes si se deterioran las condiciones de acceso o sube el costo del insumo. Esto conecta con una preocupación que expuse en ImpactoTIC este año: Claro fue declarado dominante en servicios móviles y, como señaló la OCDE, la declaratoria no se tradujo en medidas asimétricas proporcionales. En efecto, la CRC constató la dominancia en 2021 mediante la Resolución 6146 y se abstuvo entonces de imponer medidas particulares. Un operador dominante en el mercado móvil que además controla la espina dorsal mayorista de 893 municipios es una combinación que ningún regulador debería mirar con indiferencia.

Sería injusto con la CRC y con Claro callar los beneficios posibles. La Comisión reconoce que la incorporación de la red ampliaría la capacidad de transporte de Claro, mejoraría la redundancia ante fallas, facilitaría mayores velocidades y apoyaría la expansión de las redes 4G y 5G y del roaming automático nacional. Con Azteca en reorganización, con disputas con proveedores de infraestructura y con cortes de servicio documentados en el Chocó, la alternativa a la compra no es una red pública eficiente: es la degradación gradual de un activo del que dependen cientos de pueblos. Los pequeños ISP no necesitan un dueño específico; necesitan una red que funcione y un acceso que no los asfixie.

Qué dice la ley y qué puede hacer la SIC

El marco es conocido, pero conviene recordarlo porque define quién decide y con qué instrumentos. El control de integraciones empresariales está en el artículo 9 de la Ley 1340 de 2009, que reformó el artículo 4 de la Ley 155 de 1959. Deben reportarse las operaciones entre empresas que desarrollan la misma actividad o forman parte de la misma cadena de valor, siempre que superen al menos uno de los umbrales de activos o ingresos que fija anualmente la SIC. Esto último es relevante en nuestro caso: Claro y Azteca no son competidoras directas en el mercado minorista, pero están en la misma cadena de valor, y la ley las incluye.

El trámite depende de la participación conjunta. Con menos del 20 % del mercado relevante, la operación se entiende autorizada y solo se notifica; con el 20 % o más, se exige solicitud de preevaluación. Claro tramitó precisamente una preevaluación.

La SIC puede aprobar, objetar o condicionar. Como lo explican especialistas en competencia, la ley permite a la autoridad objetar la operación o aprobarla sujeta a condicionamientos estructurales o de comportamiento, como la desinversión de activos o la obligación de mantener condiciones comerciales no discriminatorias. Y si se incumplen, la Ley 1340 prevé sanciones que incluyen la eventual reversión de la operación.

La CRC no decide, pero sí pesa. Sus funciones, establecidas en la Ley 1341 de 2009 y modificadas por la Ley 1978 de 2019, incluyen promover la competencia, prevenir el abuso de posición dominante, regular el acceso y uso de redes y proteger a los usuarios; su concepto no aprueba ni rechaza la operación y es solo un insumo técnico para la SIC.

Hay además una segunda vía que no puede olvidarse. Cuando Ufinet quiso comprar a Azteca, la propia SIC señaló que, además de su aprobación de competencia, se requería la autorización del contratante del Contrato de Aporte para la cesión del contrato. Que la SIC apruebe no equivale a que el Ministerio acepte ceder el contrato. Son dos decisiones, con lógicas distintas: una de competencia, otra contractual y de política pública.

El precedente: Tigo y Movistar

La SIC ya estableció cómo piensa condicionar una concentración de gran tamaño en telecomunicaciones. En noviembre de 2025 autorizó la integración de Tigo y Movistar mediante la Resolución 94169, sujeta al cumplimiento de condicionamientos, y reconoció que modificaba sustancialmente la estructura del mercado. Entre las medidas figuran tarifas razonables de acceso y origen para RAN y OMV, con descuentos entre 12,5 % y 46 %, transparencia en la oferta de servicios empaquetados y restricciones a la participación de Movistar en ONNET para impedir uso indebido de información y bloqueo a competidores. Las medidas tendrán una vigencia inicial de cuatro años o hasta que la CRC emita regulación aplicable, con vigilancia permanente, reportes obligatorios y auditores independientes.

Ese modelo es la plantilla probable. Pero aplicarlo mecánicamente a la fibra de Azteca sería insuficiente. En el caso móvil, las condiciones apuntan a precios mayoristas y a información sensible entre rivales de tamaño similar. En el caso de la troncal, la dependencia es de pequeños operadores frente a un gigante, y el insumo es una infraestructura cofinanciada con recursos públicos. Eso exige remedios con mayor intensidad regulatoria.

Qué debería exigir el Estado

Si la SIC autoriza, hay cinco salvaguardas que considero indispensables, algunas en sintonía con lo que ya plantean la CRC y el Ministerio TIC.

• Acceso mayorista con reglas verificables. El Ministerio TIC pidió condiciones suficientes, efectivas y verificables para que terceros sigan accediendo a la infraestructura. Lo que significa en la práctica: oferta mayorista de referencia, precios orientados a costos y sin discriminación frente a las unidades de negocio de Claro, y acuerdos de nivel de servicio con sanciones automáticas.

• Separación funcional de la unidad de red. La gestión de la troncal debería operar con independencia del área comercial minorista de Claro, con firewalls de información. El Ministerio ya llamó la atención sobre la protección de información comercial de los operadores clientes.

• Compromisos de cobertura medibles. La CRC pidió mantener o mejorar los compromisos asociados al Plan Nacional de Fibra Óptica. Eso incluye los 25 hilos para uso estatal, el servicio a instituciones públicas y metas de capilaridad en los municipios donde Claro quedaría como único proveedor.

• Cláusulas de revisión de precios y auditoría independiente. Dado que las simulaciones de la CRC muestran posibles alzas, los remedios deben activarse si los precios mayoristas suben por encima de un índice acordado.

• Una cláusula de reversión patrimonial. El Estado aportó la tercera parte de una inversión que, según mis cálculos, supera los 600 millones de dólares. Si el activo cambia de manos con descuento por la crisis de su operador, parte del valor que hoy se transfiere se financió con dinero público. La cesión del contrato de aporte debería reconocer ese origen, con derechos de retorno si se incumplen las condiciones.

Una advertencia final 

He sido crítico de Azteca y, cuando ha tocado, también de Claro. En noviembre del año pasado señalé que Claro Colombia fue el primero en llevar fibra a San Andrés, en conectar la alta Guajira con señal móvil y en llegar a Leticia, y esos antecedentes cuentan. Pero reconocer que un operador ha sido inversor y pionero no equivale a entregarle sin controles la infraestructura de la que dependen sus competidores. Ambas cosas pueden ser ciertas al mismo tiempo.

Tampoco debemos caer en la tentación de convertir a Claro en el villano que rescata, o saquea, el desastre de otro. Fue el diseño del proyecto lo que dejó a un solo operador en cientos de municipios, sin incentivos suficientes para llevar la banda ancha hasta los hogares. Que el Estado vuelva a ofrecer grandes sumas, como en el plan de fibra para la Amazonía respaldado con más de 1,14 billones de pesos mediante el Conpes 4195 de 2026, sin haber cerrado las lecciones de la TFO, sería repetir el error con dinero nuevo.

La decisión de la SIC definirá algo más que un negocio entre dos empresas. Definirá si la fibra que pagamos todos sigue siendo una plataforma abierta para quien quiera competir, o si se convierte en el peaje que paguen los rivales de Claro. Como dijo el director de la CRC, más conectividad no puede significar menos competencia. Bien aplicada, la ley colombiana permite lograr ambas cosas. Falta ver si la decisión final lo hará.

El gobierno colombiano no debe permitir que Claro Colombia compre la TFO. Sería permitirle convertirse en el jugador hegemónico de las Telecomunicaciones y las TIC en Colombia. Si Claro Colombia compra dicha red va a asfixiar a los pequeños ISP´s porque va a llegar a competirles en su patio. Son cientos de empresas y miles de empleados en la inmensa ruralidad que dependen de esos ISP.

La mejor idea es pensar en que el Estado negocie con Azteca Comunicaciones y la TFO pase a manos de Internexa y desde allí, facilitar y abaratar el acceso a Internet, precisamente, a los municipios de la Otra Colombia que es donde llega dicha troncal. Obviamente, sin que los mexicanos se aprovechen de la situación que bastante provecho le sacaron ya. Ahí están los pequeños ISP´s para apoyar en esa tarea.

(*) Analista de Telecomunicaciones y TIC para Impacto TIC.

Nota: Las opiniones aquí publicadas son responsabilidad exclusiva de su autor y no representan necesariamente la línea editorial de Impacto TIC.