Un estudio exploratorio muestra la necesidad de mejorar la coordinación entre la financiación y la respuesta de los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, fortalecer la colaboración y trabajar en la construcción de sistemas de información regionales.

Colaboración de Diego Chavarro, Ernesto Andrade y Andrea Navas Calixto*

Conocer qué capacidades tiene un país y qué le hace falta para responder a los grandes desafíos económicos, sociales y ambientales es fundamental para planear adecuadamente sus inversiones en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI). Dado que gran parte de los recursos de CTI de Colombia provienen de regalías por la explotación minera y estas son administradas por los departamentos, es necesario entender cuáles son las capacidades de cada uno en estas áreas.

El pasado 13 y 14 de mayo se aprobaron 249.000 millones de pesos para 55 proyectos de inversión en 27 departamentos de Colombia, para el fortalecimiento de los laboratorios para el diagnóstico e investigación sobre el Cóvid-19 y otros agentes patógenos. Estos recursos salen del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de Regalías. Por eso nos preguntamos qué podemos aprender sobre las capacidades de CTI de los departamentos, basados en los resultados de esta reciente convocatoria a la que se presentaron laboratorios de la mayoría de departamentos del país para competir por financiación.

Analizamos cuáles fueron los departamentos que más efectivamente respondieron a la convocatoria, es decir, los que más propuestas elegibles tuvieron, así como las posibles relaciones que existen entre dicha efectividad, la financiación de la CTI por medio de regalías, la capacidad de innovación, la colaboración y la planeación departamental en la convocatoria. Nuestro estudio es exploratorio, pero aún así muestra la necesidad de mejorar la coordinación entre la financiación y la respuesta de los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), fortalecer la colaboración y trabajar en la construcción de sistemas de información regionales.

Resultados sorpresivos

En total, se presentaron 122 propuestas de 30 departamentos (pero fueron evaluadas 121), de las cuales 89 fueron elegibles, es decir, el 80 % de las propuestas presentadas obtuvieron un puntaje mayor o igual a 70/100. La evaluación se basó en 3 criterios: calidad científico-técnica de la propuesta (máximo 40 puntos), relevancia regional (máximo 40 puntos) e idoneidad del equipo proponente (máximo 20 puntos). Se puede considerar, entonces, que la efectividad del país en términos generales fue alta, pero no fue uniforme, como se muestra en la siguiente figura.

Figura 1. Fuente: Listado definitivo de Elegibles Convocatoria 9 de 2020. Elaboración propia.

En la clasificación anterior, los departamentos que lograron más propuestas elegibles y presentaron más propuestas en total están en los primeros lugares. Como se ve, Bogotá y Valle del Cauca lideran el ranking (ver Primer grupo), pero hay grandes sorpresas como Huila, Meta y Nariño. La convocatoria fue realizada en muy corto tiempo, lo cual es un mérito organizativo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (Minciencias), los gobiernos regionales y los laboratorios.

Diferencias departamentales en respuesta y efectividad

¿A qué se deben las diferencias en la respuesta y la efectividad de los departamentos? Una forma de aproximarse a esta pregunta es relacionar los datos de puntajes de las propuestas con otros indicadores que muestran las capacidades de CTI. Uno de esos indicadores es el monto invertido desde 2012 en el Fondo de CTI de Regalías, otro es la capacidad de innovación por Departamento medido por el Índice Departamental de Innovación para Colombia (Idic 2019) y un tercer indicador es el número de grupos de investigación en ciencias médicas y de la salud reconocidos por Minciencias.

Se esperaría que a mayor inversión del fondo de regalías mejoren las capacidades en CTI y que aquellos departamentos con mayor capacidad de innovación según el Idic 2019 y número de grupos de investigación tengan una mejor capacidad de respuesta y efectividad en las convocatorias. En el análisis encontramos una correlación positiva pero muy débil entre el Idic 2019, el monto total invertido en CTI mediante regalías, el número de grupos reconocidos por Minciencias y los puntajes de calidad científico-técnica y agregado de las propuestas.

Figura 2. Correlaciones entre puntaje Idic 2019, monto invertido en Regalías de CTI y puntaje en criterio de calidad y puntaje total de las propuestas.

Las bajas correlaciones muestran que los puntajes de las propuestas no corresponden con lo que se esperaría de los departamentos dadas sus capacidades en CTI.

Hay que  anotar que la muestra que analizamos es muy pequeña y la convocatoria fue realizada en un tiempo corto, por lo que se necesita más investigación para sacar conclusiones robustas. Por esto es urgente construir información detallada que permita conocer las capacidades específicas regionales en investigación e innovación: capacidad de estructurar proyectos, conseguir recursos, así como sistemas de información sobre laboratorios y otras infraestructuras de CTI.

Competencia vs. colaboración

Presumimos que a mayor colaboración sognificaría mejor calidad en las propuestas, pero de las 121 propuestas evaluadas, las 47 que se presentaron en alianza tuvieron un promedio general de calidad bajo (26/40 puntos). 

Ahora, es significativo que haya propuestas aliadas en una convocatoria que no presenta incentivos explícitos para la colaboración. Pero lo más interesante es que la calidad promedio de las propuestas en alianza en algunos departamentos supera el de las propuestas sin alianza. Por ejemplo, en Antioquia y Valle del Cauca (ver la figura 1) hay una diferencia positiva, respectivamente de 9.35 y 6.91 puntos de calidad. Por el contrario, en departamentos con capacidades relativamente limitadas en CTI tales como Cundinamarca, Sucre, La Guajira y Meta se presenta un desbalance negativo muy considerable entre la calidad de las propuestas con y sin alianza. De esto podemos decir que al parecer la calidad de las propuestas  tiende a mejorar cuando la colaboración se da en departamentos con capacidades reconocidas en CTI.

Figura 3. Relación entre el puntaje de calidad científico-técnica y las alianzas.

Ahora bien, más allá de la calidad en relación con las propuestas presentadas en alianza, vemos que varios departamentos con capacidades reconocidas compitieron en vez de colaborar con departamentos con capacidades limitadas, aun cuando los montos de estos últimos fueron mayores. Hay excepciones ejemplares, como la de la Universidad de los Andes, que prefirió colaborar con la Universidad de Nariño para competir por un monto indicativo de 12.500 millones de pesos, antes que hacerlo con otros reconocidos laboratorios de la capital por un monto de 3.198 millones de pesos.

Basados en lo anterior, se puede decir que los actores del SNCTI necesitan nuevas formas de ver los instrumentos de la política de CTI y nuevas relaciones con actores que nunca han estado en su abanico de posibilidades como aliados. Esto podría evitar el desgaste de esfuerzos o la recurrente situación de no uso de los recursos del fondo de regalías para CTI.

Fallas y aciertos en la planeación de recursos de CTI de las regiones

Vemos que algunos departamentos subestimaron el número de propuestas que recibieron, pues dedicaron menos recursos de los necesarios. Otros sobreestimaron el número de propuestas, pues dedicaron más fondos de los que probablemente pidieron los laboratorios de su región. Solo cuatro parecen haber hecho una estimación cercana a la demanda recibida (Figura 3).

Figura 4. Relación entre los montos indicativos por departamento y el monto requerido para financiar las propuestas elegibles.

La anterior gráfica muestra el dinero destinado por cada departamento (monto indicativo) en comparación con el dinero requerido para financiar las propuestas elegibles, asumiendo que cada propuesta debe costar al menos $2.000 millones de acuerdo con la convocatoria. En la figura se pueden ver 3 grupos:
1) Los departamentos que lograron más propuestas elegibles de las que esperaban (barra naranja más larga que la azul).
2) Los que lograron menos propuestas elegibles de las que pueden cubrir con los montos indicativos (barra azul más larga que la naranja). 3) Aquellos donde el monto estimado de inversión parece coherente con el número de propuestas elegibles (barras de tamaño similar).

Se debe estimular la colaboración interdepartamental

La convocatoria inicialmente se abrió con 202.000 millones de pesos, lo cual es un gran logro de Minciencias. Luego, algunos departamentos, al ver que muchas propuestas elegibles se quedarían sin financiación, aumentaron el monto final, lo cual muestra que la flexibilidad de la reglamentación del Fondo de CTI ayudó a resolver errores de planeación. Sin embargo, nuestro análisis muestra al menos 2 problemas de planeación que ponen en riesgo la ejecución efectiva del fondo de regalías para CTI:

  1. La inadecuada estimación de las capacidades regionales por parte de las gobernaciones, pues la asignación de recursos no fue congruente con las capacidades (tanto por sobreestimación como por subestimación). Hay oportunidades aquí para sistemas de información robustos y para mejorar la comunicación entre investigadores y gobierno.
  2. A pesar de que el más reciente cambio de las regalías de CTI definió que los recursos de este fondo se destinarán mediante convocatorias públicas abiertas y competitivas, le faltan incentivos para colaboración, pues vemos que en regiones como Bogotá compitieron 17 laboratorios por una bolsa de 3.000 millones de pesos, en vez de asociarse con regiones en donde los recursos alcanzan los 20.000 millones de pesos, y no hubo suficientes propuestas elegibles. Por el contrario, Antioquia, una red de 14 laboratorios, muestra que asociarse puede producir grandes beneficios para una región. El reto está en llevar la colaboración a las alianzas interdepartamentales, específicamente entre aquellos que tienen capacidades de investigación y los que tienen altos índices de necesidades básicas insatisfechas, pues aunque las regalías son regionales los beneficios pueden ser nacionales.

Para resolver estos problemas de planeación y estrategia se requiere de política basada en evidencia y fortalecimiento de la colaboración. Minciencias y DNP tienen la capacidad para liderar ejercicios de planeación basados en información de calidad y, dados los resultados que hemos expuesto, se puede plantear un plan de trabajo para estimular la colaboración interdepartamental dentro de las convocatorias para contrarrestar la lógica dominante de la competencia, que muchas veces produce concentración de recursos, desgaste de esfuerzos y baja ejecución del presupuesto de CTI. En el país existe un creciente número de profesionales en este campo y redes como la RedGCTI para apoyarlos.


* Sobre los autores:

  • Diego Chavarro ([email protected]), PhD. en política de Ciencia, tecnología e innovación. Integrante de la Red de Gobernanza y gestión en conocimiento, ciencia, tecnología e innovación – RedGCTI.
  • Ernesto Andrade (@eransas), PhD. (c) en Gobernanza del Conocimiento y la Innovación. Integrante de la Red de Gobernanza y gestión en conocimiento, ciencia, tecnología e innovación RedGCTI.
  • Andrea Navas Calixto (@acnavascalixto), química, Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo. Integrante de la RedGCTI.

    Los autores agradecen a Juan Pablo Centeno, investigador del Cipe, por sus comentarios a este trabajo.
    También a la RedGCTI por las discusiones que se han dado sobre este tema en su foro permanente.